16/09/2026
Sono trascorsi ormai 12 mesi dalla nomina del Dott. Francesco Raucci alla carica di Presidente della Qualiano Multiservizi Srl.
Dopo le dimissioni dell’Avvocato LUONGO, l’ex consulente Rauccihttps://qualianomultiservizi.portaletrasparenza.net/download/attachment/594/o_1ika99bc7vtc1ddc19f8op2r3k.pdf ha assunto la guida della società partecipata, seguendo le orme del predecessore.
Già per il 2024, il bilancio è stato approvato e presentato in ritardo. Come in ritardo sono puntualmente, le pubblicazioni degli atti nella sezione trasparenza. Come in ritardo sono le prove delle selezioni.
In anticipo hanno richiesto quello che bisognava lasciare per garantire gli altri.
La crisi nelle società pubbliche
ODCEC MODENA - 25 OTTOBRE 2025
Dott.ssa Cristina Bertinelli
TUSP – Testo Unico sulle Società a Partecipazione Pubblica (D.lgs. 175/2016)
L'Art. 4 stabilisce le finalità e i limiti per la costituzione di società da parte delle pubbliche amministrazioni e per l'acquisizione o il mantenimento di partecipazioni in società.
Le amministrazioni non possono, direttamente o indirettamente, costituire società per attività non strettamente legate alle loro finalità istituzionali, né acquisire o mantenere partecipazioni anche di minoranza in tali società; Possono costituire o partecipare a società esclusivamente per svolgere attività specifiche, comunque rivolte alla produzione di beni o servizi di interesse generale
Inquadramento normativo
TUSP – Testo Unico sulle Società a Partecipazione Pubblica (D.lgs. 175/2016)
▪ Razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche art. 20
▪ ricognizione (l'inventario di tutte le società partecipate) e la successiva analisi delle
stesse, con lo scopo di verificarne la necessità e l'opportunità, promuovendo la
semplificazione e l'efficiente gestione. Entro il 31 dicembre di ogni anno.
▪ Obbligo di revisione periodica delle partecipazioni
▪ Procedure di dismissione e liquidazione art. 24
▪ Ruolo del socio pubblico e responsabilità degli amministratori art. 14
CCII – Codice della Crisi d’Impresa e dell’Insolvenza (D.lgs. 14/2019)
• Introduzione degli strumenti di allerta
• Composizione negoziata della crisi
• Liquidazione giudiziale e continuità aziendale
• Coordinamento con le norme del TUSP
Contesto
Le società pubbliche sono soggette a vincoli normativi specifici che ne condizionano la gestione, soprattutto in situazioni di crisi.
Il CN ha esaminato le interazioni tra il Testo Unico
sulle Società a Partecipazione Pubblica (TUSP) e il Codice della Crisi d’Impresa e dell’Insolvenza (CCII) nella gestione delle crisi delle società pubbliche
TUSP
Art. 6 co. 2
“le società a controllo pubblico predispongono specifici programmi di valutazione del
rischio di crisi aziendale e ne informano l’assemblea nell’ambito della relazione di cui al
comma 4”
, vale a dire la “relazione sul governo societario, che le società controllate
predispongono annualmente, a chiusura dell’esercizio sociale e pubblicano contestualmente
al bilancio d’esercizio”
Art. 14 co. 2
“Qualora emergano, nell’ambito dei programmi di valutazione del rischio di cui all’articolo
6, comma 2, uno o più indicatori di crisi aziendale, l’organo amministrativo della società a
controllo pubblico adotta senza indugio i provvedimenti necessari al fine di preve**re
l’aggravamento della crisi, di correggerne gli effetti ed eliminarne le cause, attraverso un
idoneo piano di risanamento”
= OBBLIGO DI REAZIONE E DOVERE DI
ATTIVAZIONE
Art. 14 co. 3
La mancata adozione di provvedimenti adeguati da parte dell’organo amministrativo
costituisce grave irregolarità ai sensi dell’art. 2409 c.c.
Valutazione del rischio nelle società a controllo pubblico
▪ L’art. 3, co. 3 e 4 CCII disegna il contenuto minimo degli assetti organizzativi che
(anche) le società a partecipazione pubblica sono chiamate ad adottare in funzione
della rilevazione della crisi e dell’assunzione senza indugio delle iniziative necessarie
a farvi fronte.
▪ Per le società a controllo pubblico, il TUSP – all’art. 6, co. 2 – prescrive l’adozione di
“specifici programmi di valutazione del rischio di crisi aziendale”, e quindi di un
apposito strumento di monitoraggio (nell’ambito della Relazione sul governo
societario, anch’essa prevista dall’art. 6, co. 2) dello stato della società e di rilevazione
della crisi (o, più precisamente, nell’auspicio del legislatore, del “rischio di crisi”,
vale a dire del grado di probabilità che la crisi si verifichi).
➢ Le disposizioni del TUSP hanno quindi anticipato quelle del CCII e, oggi,
rappresentano una specifica declinazione, per le società a controllo pubblico,
dell’obbligo di dotarsi di assetti adeguati in funzione proattiva e reattiva rispetto alla
crisi e al relativo rischio
Programma di valutazione del rischio di crisi (art. 6, co. 2 TUSP)
➢ obbligatorio per le società a controllo pubblico
➢ costituisce parte integrante degli “assetti organizzativi adeguati” ex art. 2086 c.c.
➢ L’organo amministrativo delle società a partecipazione pubblica deve dotare la
società di assetti organizzativi adeguati alla natura e alle dimensioni dell’impresa
anche in funzione della rilevazione tempestiva della crisi e della perdita della
continuità aziendale.
➢ ha funzione preventiva e regola il monitoraggio del rischio di crisi, anche in assenza
di crisi conclamata.
➢ deve essere personalizzato in base alle caratteristiche della singola società.
➢ il rischio di crisi non genera obblighi giuridici immediati, ma solo buone prassi
manageriali, mentre l’emersione di uno stato di crisi comporta l’obbligo di adottare
“senza indugio” provvedimenti correttivi (art. 14, co. 2 TUSP) attraverso un idoneo
piano di risanamento
Monitoraggio del rischio di crisi - Art. 3 co. 3 CCII
Al fine di prevedere tempestivamente l’emersione della crisi, le misure adottate
devono:
o rilevare eventuali squilibri economico-finanziari;
o rilevare eventuali squilibri di carattere patrimoniale;
o verificare la sostenibilità del debito almeno per i 12 mesi successivi;
o verificare le prospettive di continuità aziendale almeno per i 12 mesi
successivi (budget e/o piani industriali);
o rilevare i segnali di allerta di cui all’art. 3, co. 4, CCII (v. pag.12);
o ricavare le informazioni necessarie all’utilizzo della lista di controllo
particolareggiata (CCIAA) di cui all’art. 13, co. 2, CCII.
Indicatori e segnali di pre-crisi
▪ Indicatori di rischio di crisi (strumenti forward-looking, soglie di allarme)
➢ rischio di crisi consiste nel grado di probabilità di una crisi futura che non si è ancora manifestata.
La valutazione di tale rischio (cui è preposto il Programma di cui all’art. 6, co. 2, TUSP) implica
quindi la capacità di prevedere una crisi di là da ve**re (o che, comunque, non è ancora “emersa”).
Distinzione tra:
- la fase della pre-crisi, integrata da quel particolare livello di rischio di crisi al ricorrere del quale la
crisi è probabile. C.d. twilight zone, in quanto la crisi non è ancora integrata pur di fatto stagliandosi
all’orizzonte, nel cui ambito l’imprenditore può, ma non deve, attivarsi;
- la fase (ancora antecedente) in cui l’impresa non è in difficoltà ma nella quale è comunque tenuta a
valutare il rischio di crisi (e quindi a monitorare il grado di probabilità che la crisi possa emergere).
Indicatori e segnali di crisi
▪ Indicatori di crisi aziendale (emersione effettiva dello stato di crisi)
Nozione di «crisi» ancorata a un unico indicatore
Art. 2, co. 1, lett. a) CCII
“lo stato del debitore che rende probabile l’insolvenza e che si manifesta con
l’inadeguatezza dei flussi di cassa prospettici a far fronte alle obbligazioni nei
successivi dodici mesi”
➢ CRISI è la non sostenibilità del debito a 12 mesi. Indicatore unico, oggettivo e
prospetticamente determinato
Indicatori e segnali di crisi – Art. 3 co. 4 CCII
Nuovi segnali di allerta:
o l'esistenza di debiti per retribuzioni scaduti da almeno trenta giorni pari a oltre la metà
dell'ammontare complessivo mensile delle retribuzioni;
o l'esistenza di debiti verso fornitori scaduti da almeno novanta giorni di ammontare
superiore a quello dei debiti non scaduti;
o l'esistenza di esposizioni nei confronti delle banche e degli altri intermediari finanziari
che siano scadute da più di sessanta giorni o che abbiano superato da almeno sessanta
giorni il limite degli affidamenti ottenuti in qualunque forma purché rappresentino
complessivamente almeno il cinque per cento del totale delle esposizioni;
o l'esistenza di una o più delle esposizioni debitorie previste dall'articolo 25-novies, comma
1 per debiti scaduti nei confronti di enti previdenziali ed erariali
Strumenti di Gestione della Crisi
Composizione negoziata stragiudiziale - artt. 12-25 quinquies CCII
• Accesso volontario e riservato da attivarsi prima che la crisi diventi
irreversibile – misure protettive e regolazione debiti tributari con sconti su
sanzioni e interessi
• Nomina dell’esperto indipendente a garanzia di autorevolezza
• Coinvolgimento degli organi societari e del socio pubblico
Piani di risanamento art. 56 CCII
• Ristrutturazione del debito, accordo fra creditori, attestazione
• Revisione del modello di business
• Interventi sul capitale
Liquidazione giudiziale artt. 121 e segg. CCII
• Presupposti e procedura
• Effetti su contratti, dipendenti e servizi pubblici
Strumenti di Gestione della Crisi
Art. 14 TUSP = gestione della crisi nelle società a controllo pubblico. In
particolare:
o obbligo di predisporre un piano di risanamento in caso di crisi conclamata
o inadeguatezza di interventi pubblici non accompagnati da piani di
ristrutturazione
o vincoli alle ricapitalizzazioni e ai trasferimenti di risorse pubbliche (co. 5)
o il divieto di costituire nuove società per 5 anni dopo il fallimento di una
società pubblica affidataria di servizi
Il documento del CN sottolinea la tendenziale corrispondenza tra i piani
previsti dal TUSP e quelli regolati dal CCII, pur con alcune specificità e
vincoli aggiuntivi
Piani tra TUSP e CCII
I piani di cui all’art. 14 TUSP sono suscettibili di assumere la forma di:
- un piano di risanamento elaborato in funzione della composizione negoziata
(art. 17, CCII);
- un piano attestato di risanamento disciplinato ex art. 56 CCII;
- un piano di risanamento nell’ambito del quale si preveda, in funzione della
sua esecuzione, un accordo di ristrutturazione dei debiti (art. 57, CCII)
eventualmente agevolato (art. 60, CCII) o a efficacia estesa (art. 61, CCII)
ovvero una convezione di moratoria (art. 62, CCII), nonché (sempre
eventualmente) un accordo su crediti tributari e contributivi (art. 63, CCII);
- un piano di ristrutturazione omologato (64-bis CCII);
- un piano di concordato preventivo in continuità (art. 87, CCII).
Implicazioni Operative
➢ Governance: responsabilità degli amministratori e degli organi di
controllo
➢ Ruolo del socio pubblico: obblighi di vigilanza e intervento
➢ Effetti sui servizi pubblici: continuità, qualità e impatto sociale
➢ Gestione del personale: tutela occupazionale e ricollocazione
Ruolo del socio pubblico
Corte conti Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 19/2025.
➢ conferma l’orientamento consolidato che esclude la possibilità per gli enti pubblici di interve**re.
➢ la questione riguarda la compatibilità tra la disciplina del concordato liquidatorio, introdotta dal Codice della crisi
d’impresa e dell’insolvenza, e il divieto di soccorso finanziario sancito dal Testo unico sulle società a partecipazione
pubblica.
➢ Il divieto di soccorso finanziario sancito dall’articolo 14 del Testo unico sulle società partecipate si basa sul principio
di buona gestione delle risorse pubbliche e sulla necessità di evitare interventi che possano alterare le regole di
mercato e la concorrenza. La norma stabilisce che le amministrazioni pubbliche non possono effettuare versamenti
straordinari, sottoscrivere aumenti di capitale o concedere garanzie a favore di società partecipate che abbiano
registrato perdite per tre anni consecutivi, salvo specifiche eccezioni legate alla tutela di un interesse pubblico
prevalente. In assenza di una chiara e documentata giustificazione di interesse pubblico, un trasferimento di risorse
equivarrebbe a un accollo indiretto dei debiti della società partecipata da parte dell’ente locale, configurandosi come
un’operazione vietata dalla normativa vigente.
➢ Le uniche deroghe previste dal Testo unico si riferiscono a circostanze eccezionali, quali il recupero di beni
indispensabili per l’erogazione di servizi pubblici essenziali o il rispetto di obbligazioni già garantite dall’ente.
Tuttavia, queste ipotesi richiedono un’adeguata motivazione e la dimostrazione di un interesse pubblico prevalente,
che deve essere formalmente documentato.
➢ La decisione conferma un orientamento consolidato nella giurisprudenza contabile, che esclude la possibilità per gli enti pubblici di interve**re economicamente a sostegno di società partecipate in crisi, salvo situazioni eccezionali e debitamente motivate.
Conclusioni e Raccomandazioni
▪ necessità di una pianificazione strategica e adozione di strumenti forward-
looking
▪ importanza di assetti organizzativi adeguati per la rilevazione tempestiva della
crisi
▪ coordinamento sistematico tra TUSP e CCII
▪ ruolo centrale del Programma di valutazione del rischio come strumento di governance preventiva
https://www.commercialisti.mo.it/upload/commercialisti_ecm10/gestionedocumentale/Lacrisinellesocietpubbliche_784_22351.pdf
