22/12/2025
Dall'Incentivo alla Partecipazione Strategica
Premessa:
Leggendo la bozza della legge finanziaria del governo italiano sono spinto ad analizzare criticamente la carenza di una politica industriale che nasce dalla filosofia di base cui si ispira il governo italiano; analizzo quindi l’alternativa esposta nel titolo di questo articolo. Si potrebbe anche porre l’alternativa tra socialismo e capitalismo, ma parliamo di due alternative che vengono seguite in Europa da due stati confinanti, senza scomodare le grandi scelte.
Sezione I
1.1. Incentivi vs. Investimenti di Stato: Definizione e Obiettivi Economici Primari
Il dibattito sull'intervento pubblico nell'economia d'impresa si polarizza sulla scelta tra l'erogazione di incentivi e l'acquisizione di partecipazioni azionarie da parte dello Stato. Sebbene entrambi rientrino nel quadro della finanza agevolata, i loro obiettivi strategici e le loro implicazioni di governance sono profondamente divergenti.
L'incentivo, nella sua accezione economica, è uno strumento ex ante finalizzato a colmare il divario tra il costo privato dell'investimento e il suo beneficio sociale complessivo, mirando a internalizzare le esternalità positive, tipicamente in settori come la Ricerca e Sviluppo (R&S) o l'innovazione tecnologica. L'obiettivo primario è modificare il comportamento d'investimento privato stimolando una spesa aggiuntiva che l'impresa non avrebbe effettuato autonomamente, con l'attesa che il maggiore investimento si traduca in una crescita complessiva del sistema-paese. Lo Stato agisce qui come un co-finanziatore del rischio o del costo iniziale, ma non ambisce al controllo direzionale dell'impresa.
Al contrario, l'investimento di capitale (o partecipazione azionaria) è un'iniezione di equity finalizzata all'ottenimento di redditività finanziaria e, crucialmente, di controllo strategico ex post. Questo modello è spesso impiegato per proteggere asset considerati di rilevanza nazionale, per stabilizzare imprese in crisi o, come nel modello francese, per esercitare un'influenza diretta sulle decisioni aziendali, in particolare quelle relative a occupazione, localizzazione produttiva e filiere. Sebbene il Presidente di Stellantis abbia sostenuto che gli Stati tendano a entrare nel capitale solo quando le aziende "vanno male" , il caso francese dimostra che l'ingresso può essere motivato dalla necessità di co-governance in aziende strutturalmente sane o in fase di ristrutturazione strategica,
1.2. Gli Strumenti di Finanza Agevolata in Italia: Meccanismi e Impatto
Il sistema italiano di sostegno alle imprese privilegia ampiamente una struttura di finanza agevolata basata sul supporto alla spesa attraverso meccanismi automatici o a bando, evitando generalmente l'ingresso diretto nel capitale di aziende di grandi dimensioni e strategiche.
Gli strumenti più diffusi sono il Credito d’Imposta (C.I.) e il Contributo a Fondo Perduto (CFP). Il C.I. costituisce un incentivo di natura fiscale che permette alle imprese di recuperare una percentuale delle spese sostenute, manifestandosi come uno sconto sulle imposte da versare (compensazione tramite modello F24). Questo meccanismo è strutturalmente automatico, non richiedendo la partecipazione a un bando, ma solo il rispetto di precisi requisiti normativi e documentali (spesso inclusa la presentazione di perizie asseverate per misure come Transizione 4.0). Sebbene offra un beneficio economico certo, il suo utilizzo è limitato dalla cosiddetta capienza fiscale: l'impresa deve avere imposte e contributi da compensare per poterne beneficiare pienamente.
La dipendenza dalla capienza fiscale implica un'importante distorsione nella distribuzione dei benefici: le grandi imprese, generalmente più redditizie e con maggiori obblighi fiscali, sono le più attrezzate per sfruttare pienamente il C.I., favorendo indirettamente una concentrazione di benefici economici a scapito delle start-up o delle piccole e medie imprese meno capitalizzate che potrebbero non avere la stessa capacità fiscale.
Il Contributo a Fondo Perduto, invece, è un'agevolazione diretta, erogata da enti pubblici (come Invitalia, Regioni o Ministeri), che non richiede restituzione a condizione che il progetto sia interamente realizzato come dichiarato. A questi si aggiungono i Finanziamenti a Tasso Agevolato, che riducono significativamente il costo del debito, talvolta offrendo tassi prossimi allo 0 o allo 0,5%.6
Un aspetto particolarmente rilevante della finanza agevolata italiana è la sua potenziale cumulabilità. Per esempio, è possibile combinare il credito d'imposta per investimenti nel Mezzogiorno (che può arrivare fino al 45% per le piccole imprese) con il credito d'imposta Transizione 4.0. Se si aggiungono i risparmi derivanti da imposte come IRES (24%) e IRAP (3,90%), la copertura teorica pubblica della spesa può, in alcuni casi di cumulo massimo (se non esplicitamente vietato), superare il 100% dell'investimento ammissibile.
1.3. La Condizionalità negli Incentivi Italiani: Monitoraggio, Revoca e Clausole di Clawback
È errato definire gli incentivi come incondizionati o come meri "regali"; essi sono soggetti a stringenti controlli di natura amministrativa e legale, ma sono spesso deboli sul piano dei risultati strategici di macro-politica industriale, e’ arduo verificare l’efficienza dell’incentivo che dovrebbe realizzarsi in miglioramento nella produttività e della competitività, riscontri debolmente inclusi nella legislazione italiana se non totalmente assenti.
In Italia, enti come Invitalia sono incaricati del monitoraggio e del controllo delle risorse assegnate. Per le misure più recenti e rilevanti, come il Credito d'Imposta per beni strumentali legati al PNRR (Transizione 4.0), è richiesto alle imprese l'invio di comunicazioni sia in via preventiva che consuntiva per gli investimenti effettuati , garantendo un tracciamento dell'utilizzo dei fondi.
Le clausole di Clawback (revoca e restituzione) sono attivate in presenza di inadempimenti specifici:
1. Inadempimento Finanziario/Contrattuale:
2. Inadempimento Progettuale o Legale
3. Condizionalità Produttiva/Occupazionale
4. A livello sovranazionale, l'Unione Europea esercita un controllo rigoroso sugli Aiuti di Stato (Art. 107 del TFUE), che in linea di principio sono vietati per evitare distorsioni della concorrenza.
5. Il punto cruciale è che le condizionalità italiane sono principalmente dirette a verificare l'esistenza e la conformità della spesa e la solvibilità legale/finanziaria del beneficiario, garantendo che i fondi non siano sprecati o sottratti. Ciò che manca è la condizionalità legata al mantenimento degli asset strategici nel tempo o al conseguimento di obiettivi di politica industriale, come la quota di produzione nazionale, leva che solo una partecipazione diretta nella governance potrebbe assicurare. Il sistema di incentivi, quindi, trasferisce il rischio finanziario della spesa allo Stato, ma lascia il rischio operativo e la leva decisionale interamente al management privato.
Sezione II: L'Onere Fiscale del Sostegno alle Imprese in Italia: Quantificazione e Allocazione
2.1. Metodologie di Stima e Difficoltà nella Determinazione del Costo Totale Annuale degli Incentivi
Determinare l'ammontare esatto dei miliardi erogati annualmente alle imprese è un compito complesso a causa della natura composita e spesso implicita degli strumenti utilizzati. La maggior parte degli incentivi italiani non è erogata come trasferimento diretto di cassa, ma come spesa fiscale (o tax expenditure), ovvero una rinuncia al gettito fiscale atteso. Questa natura tributaria rende la quantificazione un esercizio di stima economica anziché di semplice tracciamento contabile.
La cifra aggregata deve essere ricavata dalla somma di crediti d'imposta, contributi diretti (a fondo perduto), finanziamenti agevolati e garanzie straordinarie. Le fonti ufficiali, come le Relazioni sugli interventi di sostegno alle attività economiche e produttive del MIMIT e le relazioni sulle Spese Fiscali del MEF , forniscono dati dettagliati ma segmentati, spesso rendendo difficile la sintesi in un unico valore annuale comprensivo.
2.2. Dettaglio Annuale dei Sussidi Maggiori: Stime e Ammontari
Nonostante l'assenza di un unico dato aggregato facile da reperire, l'analisi dei principali strumenti conferma che l'onere per lo Stato è nell'ordine delle decine di miliardi di euro all'anno.
Un esempio emblematico è il Credito d'Imposta per la Ricerca e Sviluppo (R&S). Questo incentivo ha visto un significativo potenziamento negli ultimi anni, passando da una spesa annuale media di 0,03% del PIL nel 2015 a un picco del 0,19% del PIL nel 2019. In termini assoluti, l'onere finanziario per il credito d'imposta in R&S è stato in media di circa 2 miliardi di euro all'anno. l'importo medio del credito maturato per impresa beneficiaria è più che raddoppiato in pochi anni, passando da 68.500 euro nel 2015 a 134.000 euro nel 2019, pur flettendo a 99.000 euro nel 2020. Nel triennio 2017-2019, il 67% della spesa agevolata per R&S è stata determinata dal costo per il personale altamente qualificato.22
Altro capitolo di spesa ingente è rappresentato dai piani di investimento per la Transizione 4.0, spesso integrati con risorse del PNRR. Queste misure, destinate a supportare la trasformazione tecnologica e digitale, prevedono Crediti d’Imposta con aliquote importanti (ad esempio, fino al 20% del costo per quote di investimento fino a 2,5 milioni di euro nel 2025). Il Fondo nazionale investimenti complementari, destinato a integrare il PNRR, ha allocato ulteriori 5,08 miliardi di euro per questo tipo di interventi.
A queste voci strutturali si aggiungono le ingenti dotazioni finanziarie per misure straordinarie. Ad esempio, il regime di aiuti "Garanzia Italia," varato durante l'emergenza Covid-19, ha mobilitato miliardi di euro in garanzie e contributi. Un singolo regime di aiuti a sostegno delle PMI agricole post-Covid (SA.57185) è stato stimato per un controvalore di 5,24 miliardi di euro.
La mancanza di un report unico che aggreghi tutte le spese fiscali, i contributi a fondo perduto e i costi impliciti dei tassi agevolati impedisce una facile risposta alla domanda sulla cifra esatta. Tuttavia, la mole di dati parziali indica che l'impegno dello Stato in sussidi e agevolazioni fiscali si attesta su un livello di decine di miliardi di euro all'anno quando si considerano sia le misure ordinarie sia quelle straordinarie. Questa frammentazione delle informazioni contribuisce ad alimentare la percezione che l'uso di risorse pubbliche sia un "regalo" dal costo opaco e difficile da sottoporre a un controllo democratico efficace.
Sezione III: Il Caso Stellantis come Cartina di Tornasole: Governance e Intervento di Stato Comparato
Il caso Stellantis N.V. cristallizza la divergenza strategica tra il modello italiano, basato sugli incentivi fiscali, e il modello francese, incentrato sulla partecipazione diretta nel capitale per ottenere influenza nella governance.
3.1. Il Modello Francese di Capitalismo di Stato: Bpifrance, APE e l'Esempio Stellantis/Renault
La Francia utilizza la sua banca pubblica di investimento, Bpifrance, e l'Agenzia di Partecipazione dello Stato (APE), per esercitare una funzione di capitalismo di Stato proattiva. Bpifrance detiene una quota strategica nel capitale di Stellantis N.V., la holding multinazionale con sede nei Paesi Bassi nata dalla fusione tra Fiat Chrysler Automobiles e Groupe PSA.
Specificamente, Bpifrance detiene una partecipazione azionaria pari a circa il 6,65% di Stellantis. Sebbene questa sia una quota minoritaria rispetto alla holding Exor (15,52%), è sufficientemente rilevante per garantire allo Stato francese una posizione di influenza strategica. L'accordo di fusione tra FCA e PSA prevedeva esplicitamente la nomina di un amministratore da parte di Bpifrance nel Consiglio di Amministrazione (cda) di Stellantis. Questo posto nel cda conferisce alla Francia un potere di co-governance fondamentale, permettendole di accedere alle informazioni, influenzare le decisioni chiave relative agli stabilimenti, alla produzione, all'occupazione in Francia e di tutelare proattivamente gli interessi nazionali, a differenza dell'italia che non possiede tale leva.
L'interventismo francese è ancora più evidente nel caso di Renault, dove il governo è uno degli azionisti principali, mantenendo una partecipazione stabile di circa il 15% del capitale. evidenziando una chiara filosofia di intervento diretto e strategico, dove lo Stato non si limita a erogare sussidi, ma partecipa attivamente alla "guida dell'impresa."
Si è propspettata una fusione tra Stellantis e Renault formando la strutture di partenza che, guardando alla Volkswagen, potrebbe costituire il “campione europeo” abbozzato nel rapporto sulla competitività europea nel documento di Mario Draghi. Lì la Francia e la Germania ci sarebbero, l’Italia no.
3.2. La Strategia Italiana: L'Assenza di Partecipazione nel Capitale di Stellantis
Il contrasto con l'Italia è netto: lo Stato italiano non detiene alcuna partecipazione azionaria, né diretta né indirettanel capitale di Stellantis.
L'Italia dispone di strumenti teoricamente adatti a interventi di capitale strategico, come la CDP e il Fondo Strategico Italiano (FSI). FSI, per esempio, ha il mandato di investire in partnership con imprenditori in eccellenze italiane, fornendo capitale per la crescita attraverso partecipazioni strategiche, spesso temporanee e minoritarie, in settori chiave come difesa, infrastrutture o alta tecnologia. Nonostante l'esistenza di tali veicoli, non è stata operata alcuna mossa per eguagliare il peso specifico della Francia in Stellantis.
Il Ministro delle Imprese e del Made in Italy, Adolfo Urso, ha ribadito che l'ipotesi di ingresso dello Stato è fuori dall'agenda alle condizioni attuali, ma non ha escluso un dibattito futuro qualora Stellantis dichiarasse di avere assoluto bisogno di una partecipazione pubblica italiana. L'ipotesi di eguagliare la Francia è diventata, di fatto, una leva negoziale: Urso ha suggerito a Tavares (AD di Stellantis) che se ritengono necessaria una partecipazione attiva per far valere le ragioni dei cittadini italiani e del settore, se ne può discutere. Posizione che appare decisamente subalterna e priva di una politica industriale seria.
3.3. Contrasto di Policy: La Leva Mancante
L'assenza di partecipazione azionaria da parte dello Stato italiano genera una posizione di debolezza strutturale nei confronti del conglomerato Stellantis. L'Italia non è un "socio" ma un cliente di sussidi costretto a utilizzare gli incentivi come principale, se non unico, strumento di pressione per indirizzare la politica industriale.
La strategia negoziale di Stellantis riflette chiaramente questa dinamica. L'Amministratore Delegato Carlos Tavares ha esplicitamente legato la sicurezza degli impianti italiani (come Mirafiori e Pomigliano) all'erogazione di "generosi sussidi" per l'acquisto di veicoli a basse e zero emissioni. Ha perfino minacciato un disimpegno dal Paese qualora il governo avesse evitato di stanziare tali fondi, accusando le istituzioni di scarsa collaborazione per il flop di alcuni modelli elettrici. Il Governo, di conseguenza, ha varato nuovi piani di incentivi (mettendo sul tavolo quasi un miliardo di euro) con l'obiettivo di tornare a 1 milione di veicoli prodotti in Italia.
Il modello francese permette di tutelare i posti di lavoro tramite un'azione proattiva all'interno del cda. L'Italia, priva di una poltrona, è costretta in una posizione di negoziazione difensiva: i sussidi non sono un investimento strategico con ritorno di governance, ma un costoso "pagamento di riscatto" per scongiurare la delocalizzazione e per tentare di stimolare il ritorno al milione di auto prodotte. l'assenza di controllo strategico nel capitale di grandi corporate riflette una scelta di politica industriale più ampia, forse legata alla predominanza di microimprese nel tessuto produttivo italiano e a una riluttanza storica a intervenire direttamente nel capitale privato, lasciando il Paese in una situazione di ricattabilità strategica ogni volta che le imprese minacciano di spostare la produzione (come nel caso della Panda delocalizzata a Kragujevac).
Sezione IV: Analisi Critica: Incentivi, Trasferimento di Ricchezza e il Dibattito sulla "Lotta di Classe Gestita dallo Stato"
4.1. Il Concetto di "Lotta di Classe Gestita dallo Stato" e il Trasferimento di Ricchezza
L'accusa che il sistema di incentivi e sussidi costituisca una "lotta di classe gestita dallo stato" si radica nell'economia politica critica. Questa prospettiva sostiene che lo Stato, attraverso l'erogazione di ingenti risorse pubbliche al settore privato senza contropartita di governance o stringenti ritorni sociali, agisca come un meccanismo per la socializzazione dei costi e la privatizzazione dei profitti. In sostanza, si trasferisce ricchezza dalla collettività (contribuente) al capitale privato.
Questa critica acquista particolare rilevanza in Italia, dove l'uso massivo di crediti d'imposta coesiste con crescenti disuguaglianze e sfide di povertà. La decisione di destinare decine di miliardi di euro in sussidi, soprattutto se questi non sono accompagnati da garanzie di mantenimento dell'occupazione o di produzione strategica, viene percepita come un sostegno prioritario agli interessi del capitale.
Nel caso Stellantis, questa percezione è accentuata. Lo Stato italiano spende miliardi in incentivi per l'acquisto di auto e ne rimuove gli ostacoli normativi (Euro 7), ma non ottiene in cambio la leva decisionale (governance) che la Francia ha assicurato. La critica è che lo Stato si fa carico del costo di mercato (sovvenzionando la domanda) e del rischio operativo (evitando che l'azienda riduca gli stabilimenti), ma permette ai soci privati di mantenere il controllo assoluto della redditività e delle scelte strategiche, confermando l'idea di una gestione statale che avvantaggia specifici interessi di classe.
Quando gli aiuti pubblici non sono sufficientemente mirati o condizionati, essi rischiano di trasformarsi in un semplice sussidio di rendita, anziché stimolare un investimento addizionale e socialmente efficiente.
4.3. Analisi delle Alternative e del Ritorno Sociale
Per mitigare la critica di un sistema che perpetua la disuguaglianza tramite l'azione statale, è fondamentale valutare l'efficacia del ritorno sociale degli incentivi. Sebbene le clausole di clawback proteggano lo Stato da inadempimenti amministrativi (frode, mancata rendicontazione) , esse sono meno efficaci nel garantire obiettivi strategici.
Il massiccio e continuo affidamento agli incentivi, in particolare nel settore automotive, ha creato un meccanismo di dipendenza. Le imprese leader imparano a condizionare la loro presenza locale alla continuità dei sussidi. Questo conferisce loro un forte potere negoziale (ricatto), permettendo di minacciare il disimpegno (come fatto da Tavares ) e forzando lo Stato a un ciclo continuo di erogazione di fondi, anche se l'azienda è altamente profittevole. In questo contesto, i fondi pubblici non generano indipendenza strategica per lo Stato, ma rafforzano la dipendenza del settore e il potere contrattuale del capitale privato.
Una possibile contromisura, spesso discussa nel contesto europeo, è l'aumento della partecipazione dei lavoratori nella governance, attraverso i consigli di sorveglianza delle grandi imprese. Questo modello (comune, per esempio, in Germania) consente ai rappresentanti dei lavoratori di partecipare alle decisioni strategiche per tutelare salari, diritti e condizioni di lavoro, contemperando le esigenze di concorrenza internazionale con gli interessi sociali. La mancanza di una partecipazione diretta, sia statale che dei lavoratori, in organismi come Stellantis, lascia l'Italia priva di efficaci strumenti di difesa, costringendo il Governo a una faticosa e costosa negoziazione politica per ogni promessa produttiva. Il recente decreto sulla “partecipazione dei lavoratori” nella gestione delle imprese, è un pallido ed inadeguato tentativo di affrontare questa tematica, sintomo di una assenza del governo da una visione più democratica dell’economia.
Sezione V: Conclusioni e Raccomandazioni per una Rimodulazione Strategica
5.1. Sintesi del Paradosso Italiano: Finanziamento Senza Leva Strategica
L'analisi comparativa tra i modelli di politica industriale in Italia e Francia rivela una netta differenza strategica e le sue conseguenze sulla governance delle grandi corporate.
L'Italia, scegliendo un modello basato prevalentemente sugli incentivi fiscali, si impegna finanziariamente per decine di miliardi di euro all'anno, sostenendo la spesa privata in R&S e innovazione. Questi incentivi, pur essendo cruciali per l'economia e sottoposti a rigide clausole di clawback amministrativo e legale, sono strutturalmente inefficaci nel garantire risultati strategici di lungo periodo, come il mantenimento della produzione nazionale o la difesa dei livelli occupazionali, soprattutto in assenza di un forte potere di sorveglianza.
Il caso Stellantis è l'esempio più chiaro: lo Stato italiano spende per indurre investimenti e consumo (incentivi auto e fiscali), ma non detiene alcuna partecipazione azionaria, posizionandosi come un soggetto debole e negoziale. La Francia, attraverso Bpifrance, ha utilizzato una partecipazione del 6,65% per assicurarsi un seggio nel Consiglio di Amministrazione , garantendo una leva di co-governance che le permette di influenzare le decisioni aziendali, trasformando il proprio intervento da mero sussidio a investimento strategico.
Il paradosso italiano risiede quindi nel fatto di sostenere le imprese con ingenti capitali pubblici (quantificabili nell'ordine di miliardi di euro all'anno solo per le misure fiscali ordinarie) senza ottenere in cambio alcuna voce decisionale ("la guida dell'impresa"). Questo squilibrio tra onere finanziario e controllo strategico alimenta la critica secondo cui lo Stato gestisce un trasferimento di ricchezza (lotta di classe) che favorisce il capitale privato a scapito della collettività, costretta a pagare per le decisioni che non può influenzare.
5.2. Proposte di Riforma: Verso un Modello di Intervento Ibrido
Per superare la debolezza negoziale e ottimizzare l'uso delle risorse pubbliche, si raccomanda una rimodulazione strategica dei meccanismi di sostegno, orientandoli verso un modello ibrido che coniughi la flessibilità dell'incentivo con la leva strategica dell'equity:
1. Rafforzamento della Condizionalità Efficace e Strategica (Clawback Vincolante): È essenziale che le clausole di revoca (clawback) siano estese oltre l'adempimento amministrativo e finanziario. Gli incentivi, in particolare quelli di grande entità, dovrebbero essere vincolati a parametri quantificabili e verificabili di performance industriale e sociale, come il mantenimento di volumi produttivi specifici per un periodo definito, l'incremento misurabile dell'R&S nel Paese, o il mantenimento dei livelli occupazionali di lungo termine. La mancata realizzazione di tali obiettivi strategici dovrebbe innescare meccanismi di revoca progressiva e di restituzione delle agevolazioni.
2. Integrazione Strumentale tramite Opzioni di Equity Istituzionale (Warrant): Per gli incentivi che superano una soglia di costo fiscale significativa, si suggerisce di legare l'erogazione dei fondi alla concessione allo Stato (attraverso CDP o FSI) di warrant o opzioni di acquisto su una quota minoritaria e non di controllo del capitale dell'impresa. Questo meccanismo consentirebbe allo Stato di convertire il rischio finanziario assunto (il costo dell'incentivo) in una partecipazione di governance qualora lo ritenesse strategicamente necessario in futuro.
3. Aumento della Trasparenza Fiscale e dell'accountability: Per contrastare la critica sulla "lotta di classe gestita dallo Stato" e garantire la fiducia pubblica, è necessario migliorare drasticamente la trasparenza. Le autorità competenti (MEF e MIMIT) dovrebbero aggregare e pubblicare annualmente un dato unico e facilmente comprensibile sul costo fiscale totale degli incentivi per le imprese, specificando chiaramente l'allocazione per dimensione aziendale e i beneficiari delle misure di maggiore impatto. Tale trasparenza è fondamentale per dimostrare che le risorse non sono "regali," ma investimenti di cui si possa tracciare il ritorno economico e sociale.
