27/01/2016
Небезпечна Конституція
IRYNA KOZACHOK·26 ЯНВАРЯ 2016 Г.
На даний час в Україні відбувається чергова судова реформа та вирішується питання внесення змін до Конституції України.
Як відомо, задекларованими цілями реформи є очищення судової влади від проявів корупції, осіб, які заплямували свою репутацію прийняттям незаконних рішень, усунення політичного впливу органів законодавчої та виконавчої влади, а також впливу будь-яких інших осіб на процес прийняття рішень, пов’язаних з питаннями суддівської кар’єри.
Однак, що ж відбувається насправді?
Мало не щодня в інформаційний простір укрнету вкидається чергова порція негативу від чергового «реформатора» або нікому не відомого експерта, які переконують суспільство у тому, що судова система працює вкрай погано, свої завдання не виконує, а також є винною мало не в усіх інших негараздах у нашій державі.
До цього слід додати постійні намагання органів законодавчої та виконавчої влади вплинути на суддів шляхом перманентної зміни законів про судоустрій з урахуванням тих чи інших політичних настроїв, відкритих публічних погроз, маніпуляції громадською думкою та закликів до звільнення усіх працюючих суддів (нещодавні заяви голови Верховної Ради України, прем’єр-міністра України, міністрів внутрішніх справ та юстиції, народних депутатів тощо)
У той же час, безпосередньо судові органи та органи суддівського самоврядування практично повністю усунені від процесу розробки та обговорення законопроектів, які стосуються питань судочинства.
Чого варте лише те, що судова влада - це єдина гілка влади, яка не володіє правом законодавчої ініціативи.
Це призводить до того, що судді (професіонали-практики) практично повністю позбавлені можливості брати участь у розробці та наданні пропозицій до законопроектів, які стосуються питань судочинства, а отже безпосередньо впливають на їх роботу.
Крім того, це дозволяє представникам інших гілок влади самостійно визначати засади судоустрою без урахування позиції працюючої суддівської громадськості.
На думку багатьох представників судової влади, зазначений баланс інтересів і принцип поділу влади не дотримувався і під час роботи із законопроектом про внесення змін до Конституції України в частині судоустрою.
У кінці жовтня 2015 року щодо цього законопроекту був отриманий висновок Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської Комісії), яка зазначила, що можливість одночасного звільнення суддів без достатньо обґрунтованої підстави є порушенням міжнародних нормативних актів в сфері судочинства. Також комісія надала ряд інших зауважень, з яких вбачається, що до питань реформування судової системи слід підходити винятково обгрунтовано та виважено.
Натомість, як видно з Проекту Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) пропонується доповнити Розділ ХV Перехідних положень Конституції України рядом «прогресивних», на думку розробників проекту, положень.
Зокрема, з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)":
…
2) повноваження суддів, призначених на посаду строком на п'ять років, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено. Такі судді можуть бути призначені на посаду судді в порядку, визначеному законом;
3) судді, які обрані суддями безстроково, продовжують здійснювати свої повноваження до звільнення або до припинення їх повноважень з підстав, визначених Конституцією України;
4) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом;
5) у випадках реорганізації чи ліквідації окремих судів, утворених до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", судді таких судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду судді в порядку, визначеному законом. Особливості переведення судді на посаду в іншому суді можуть бути визначені законом.
У пункті 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Проекту зазначається, що з дня набрання чинності цим Законом призначення, припинення повноважень та звільнення суддів здійснюється відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
Якщо проаналізувати наведені норми у їх сукупності ( що вже було неодноразово зроблено судами під час звернень до вищих органів державної та судової влади протягом жовтня-грудня 2015 року), виникає дуже багато питань, відповіді на які ми, нажаль, не почули під час трансляції 12 січня 2016 року усного слухання справи за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
З огляду на запропоновану цим же Проектом редакцію статті 128 Конституції України (яка передбачає призначення суддів на посаду за конкурсом, крім випадків передбачених законом), судді, призначені на посаду вперше до набрання чинності змінами до Конституції, повинні бути звільнені після закінчення строку їх повноважень.
Тобто, у разі невнесення відповідних змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», в частині, яка регулюватиме механізм подальшого працевлаштування суддів «п’ятирічок» ( такі судді можуть бути призначені на посаду судді в порядку, визначеному законом), непризначених на той час безстроково, такі судді автоматично повинні вважатись звільненими зі своїх посад.
Такий порядок речей безумовно не відповідає загальновизнаним європейським стандартам судоустрою та скасовує поки що існуюче право суддів, які були призначені на посаду вперше до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України» (щодо правосуддя)», на обрання суддями безстроково.
У Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 13.10.1994 року № 94 (12) зазначається, що усі рішення стосовно професійної кар'єри суддів повинні мати в основі об'єктивні критерії, такі як: заслуги, кваліфікація, чесноти, здібності та результати праці. Аналогічного висновку дійшла і Венеціанська комісія в своїй доповіді СDL-AD (2007)028 від 22 червня 2007 року, присвяченій призначенню суддів.
Згідно з пунктами 1.3. та 3.3. Європейської Хартії щодо закону «Про статус суддів» від 10.07.1998 року, якщо процедура відбору передбачає випробувальний термін, за необхідності короткий, після умовного призначення на посаду судді, але до затвердження на постійній основі, або якщо призначення на посаду здійснено на обмежений термін із можливістю його продовження, то рішення про відмову у призначенні на постійну посаду або про відмову у продовженні строку може бути прийнято лише незалежним органом, який вказано у п. 1.3. Хартії, або за його пропозицією, рекомендацією, згодою, висновком.
У той же час, якщо проаналізувати запропоновані зміни, слід констатувати, що судді фактично позбавляються можливості отримати обґрунтоване офіційне рішення про відмову в обранні їх безстроково, і у подальшому, відповідно, не зможуть оскаржити таке рішення у судовому або іншому передбаченому Законом порядку.
Отже, може скластись ситуація, коли неможливо буде оскаржити те, чого начебто немає.
Слід звернути увагу і на те, що фактично, запропоновані зміни до Конституції України в цій частині обґрунтовані у першу чергу саме політичною доцільністю та тезою про необхідність очищення влади, а не дійсно негативним станом здійснення судочинства в державі.
Тобто, необхідність прийняття змін у цій редакції взагалі ніяким чином не обумовлюється об’єктивними показниками роботи судової системи, які б свідчили про те, що саме такий формат «перезавантаження» є дійсно ефективним та необхідним у демократичному суспільстві.
Про це свідчать дані неодноразово оприлюднених соціологічних досліджень, які демонструють об’єктивно вищі показники довіри до роботи судових органів у порівнянні з тими ж органами законодавчої та виконавчої влади, силовими відомствами, податковими інспекціями та іншими.
На думку ж суддів, вирішуючи питання оновлення судової влади, так би мовити, за запитом суспільства, необхідно виходити насамперед з принципу «дотримання балансу інтересів», який вбачається зі змісту усіх отриманих висновків Венеціанської комісії та відображений у практиці Європейського суду з прав людини.
Зокрема, у рішенні по справі «Тетяна Жданок проти Латвії» (case of Zdanoka v. Latvia) суд прийшов до висновку, що «для того, щоб гарантувати стабільність та ефективність демократичної системи, від держави може вимагатись вжиття специфічних заходів. У той же час, демократія є поняттям, заснованим на компромісі, що вимагає різних поступок з боку окремих осіб, які повинні інколи бути готові обмежити деякі із своїх свобод так, щоб забезпечити більшу стабільність держави у цілому.
Однак, щоразу, коли держава має намір послатись на принцип "демократії, здатної себе захистити" для виправдання свого втручання у права людини, вона повинна уважно оцінити обсяг і наслідки такого заходу, а також те, чи дотриманий баланс між вимогами захисту демократичного суспільства, з одного боку, та захисту прав людини - з іншого» (рішення Великої палати, 2006 р.)
Інакше кажучи, звільняючи значну частину суддівського корпусу після закінчення строку повноважень та виключно з мотивів «відновлення довіри до судової влади та її очищення», держава повинна оцінити, чи відповідатиме така міра меті захисту демократичного суспільства, та чи не будуть при цьому порушені загальновизнані права людини та гарантії незалежності судової влади, закріплені національним та міжнародним правом.
За умови ж практично одночасного звільнення (не обрання безстроково) значної кількості суддів виключно з політичних або популістських міркувань, такий баланс з будь-якої точки зору буде порушений.
Не слід забувати й те, що судді виконують свої повноваження саме з метою захисту прав та інтересів інших осіб у усіх правовідносинах, які виникають у державі. Щодня ними приймаються тисячі судових рішень на користь фізичних, юридичних осіб та держави.
То чи буде дотриманий баланс інтересів, про який зазначається вище, у разі, якщо особи, які звернуться до суду з метою судового захисту, не отримають його через те, що значна частина суддів припинила свої повноваження, а нові судді не призначені?
Необхідно нагадати, що стаття 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод передбачає, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Натомість, у випадку прийняття змін до Основного закону у тому вигляді, в якому вони передані до Конституційного суду України, такий засіб буде взагалі відсутній, що становитиме пряме порушення прав людини та норм статей 8 та 13 Конвенції ( приклад: рішення ЄСПЛ «Олександр Волков проти України»)
Як наслідок, протиправно будуть позбавлені професії (з різницею у часі) більше ніж 1500 суддів, які одночасно також будуть позбавлені права оскаржити своє звільнення «у національному органі», оскільки законодавство України не передбачає можливості та механізму оскарження ними вже прийнятих норм Конституції України з тієї підстави, що вони порушують або звужують права особи у порівнянні з попередніми.
У зв’язку з цим, вбачається логічна перспектива масового звернення суддів до Європейського суду з прав людини через відсутність будь-якого ефективного способу захисту порушених прав.
Стаття 22 Конституції України у діючій редакції передбачає, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
У той же час, прийняттям запропонованих змін до Конституції України існуюче право працюючих суддів на переобрання після закінчення строку, на який їх було призначено раніше, буде скасовано.
Необхідно також звернути увагу на те, що багато з тих суддів, у яких на даний час поки що не закінчились повноваження ( серед них і автор), були призначені на посади протягом 2012-2013 років за новою процедурою шляхом проведення відкритих конкурсів за результатами тестування та іспиту.
Вказані добори суддів проходили під ретельним наглядом офіційних спостерігачів, експертів Європейської комісії з питань ефективності правосуддя (CEPEJ), представників міжнародного фонду «Центр суддівських студій» та засобів масової інформації, які визнали, що проведення добору суддів на посади відповідало міжнародним стандартам, було прозорим і відкритим.
Тому, виглядає нелогічним та несправедливим намагання через прийняття змін до Конституції, створити таку ситуацію, коли призначені шляхом демократичної та відкритої процедури судді, будуть змушені після закінчення строку повноважень повторно складати іспити, та не виключено, що проходити спеціальну підготовку на загальних підставах з будь-якими іншими особами, які виявили бажання стати суддею.
Крім того, практично усі судді - як ті, які призначені на п’ятирічний строк повноважень, так і ті, що обрані безстроково, успішно пройшли так звані «люстраційні» перевірки відповідно до вимог Закону України «Про очищення влади».
Викликає сумніви також і редакція підпункту 4 пункту 19 Перехідних положень Конституції України, у якому йдеться про те, що не проходження оцінювання на відповідність посаді або ж відмова судді від проходження такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
Хто уважно читав цю частину Проекту, міг зрозуміти, що суб’єкт законодавчої ініціативи закладає дуже «хитру» норму, яка обмежує підстави з яких суддя може оскаржити своє звільнення в результаті оцінювання, а саме: порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
Якщо розглядати справу про порушене право судді на працю як трудовий спір (пов'язаний з відносинами публічної служби), то важко назвати хоча б один інший нормативно - правовий акт, який би встановлював обмеження для будь-якої іншої особи в частині підстав оскарження рішення про звільнення до суду чи іншого органу.
Тож, у випадку внесення таких змін до Конституції, це положення стане унікальним обмеженням спеціально та виключно для суддів.
У зв’язку з цим виникає питання про те, як дане положення співвідноситься з загальновідомим принципом рівності громадян, закріпленим у статті 24 Конституції України, яка говорить про те, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
У нашому ж випадку встановлюється обмеження за ІНШОЮ ознакою, якою є зайняття посади судді або ж призначення на посаду судді у певний період часу. Чи судді вже не вважаються громадянами своєї держави і на них не поширюється дія статті 24 Основного Закону?
До того ж, Венеціанська комісія у своєму Висновку чітко вказала на те, що у Перехідних положеннях Конституції повинні визначатись норми тимчасової дії, які, здебільшого, мають процедурний характер і пов’язані з набранням законом юридичної сили, а не вирішуватись питання щодо суті правовідносин.
Чимало запитань викликає також наступний пункт Перехідних положень, де мова йде про те, що у випадках реорганізації чи ліквідації окремих судів, утворених до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", судді таких судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду судді в порядку, визначеному законом.
Цілком логічно, що «окремими судами, утвореними до набрання чинності змінами до Конституції України», є усі нині працюючі судові установи держави. А намір щось реорганізувати або ліквідувати – це лише питання часу.
Неабияке занепокоєння в суддівських колах також викликає неврегульованість питання про подальшу професійну долю тих безстроково обраних суддів, які вже набули право на відставку та відповідні соціальні та матеріальні гарантії на підставі норм Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у попередніх редакціях.
Фактично, на даний час виникла ситуація, коли судді, які набули права на відставку, однак продовжили трудову діяльність, на підставі пізніше внесених змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» позбавляються відповідного рівня матеріальних та соціальних гарантій, на який вони вже мали право згідно з попередніми законами.
Інакше кажучи, неодноразова зміна норм спеціального закону та намагання застосувати принцип зворотної дії нормативно-правових актів у часі до правовідносин, які виникли раніше ( що не допускається згідно зі статтею 58 Конституцією України) зрештою призвели до суттєвого звуження встановлених раніше прав суддів та значного зниження рівня їх матеріальних та соціальних гарантій.
У той же час, надання таким суддям можливості піти у відставку з належним рівнем матеріального та соціального забезпечення, на який вони вже отримали право, дозволить вирішити питання необхідного кадрового оновлення судової влади. Однак, ці питання Конституція та спеціальний закон поки що не вирішують.
Підсумовуючи викладене, можна констатувати, що проаналізовані окремі зміни до Конституції України не відповідають визнаним європейським стандартам з питань судочинства, не враховують Висновки Венеціанської комісії та резолюції Європейської асоціації суддів, та у разі їх прийняття у якості Закону, призведуть до того, що:
1. буде скасоване існуюче право суддів, призначених на посаду судді вперше, бути обраними на посаду судді безстроково, за відсутності підстав для звільнення (порушення статті 22 Конституції України);
2. буде порушене право таких суддів на захист від незаконного звільнення (частина 6 статті 43 Конституції України) та фактично застосований принцип колективної відповідальності, що порушує частину 2 статті 62 Основного закону;
3. матиме місце дискримінація за ознакою приналежності до професії та часом призначення на посаду, що забороняється частиною 2 статті 24 Конституції України;
4. шляхом так званої реорганізації судових органів, будь-який судя будь-якого суду може стати потенційним безробітним;
Крім того, існують і інші системні проблеми, які нівелюють статус судової системи як самостійної та незалежної гілки влади, такі як: відсутність права законодавчої ініціативи; відсутність ефективного способу правового захисту на національному рівні проти свавільних дій представників інших гілок влади та неповаги до суду; відсутність чітких та дієвих механізмів захисту прав представників судової влади Верховним судом України та Радою суддів України, неврегульованість питання щодо матеріального і соціального забезпечення суддів та багато інших.
На жаль, Конституційна комісія у своєму прес-релізі на запити суддівських колективів з цього питання http://constitution.gov.ua/news/ite... лише процитувала положення Проекту, не надавши будь-якої дійсно цінної інформації, яка б давала можливість сподіватись на врахування інтересів працюючих суддів у подальшому, після прийняття Змін до Конституції України.
Тож на цей час, питання про майбутню долю восьми тисяч українських суддів залежить насамперед від результатів розгляду Конституційним судом України звернення Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя), поданого Президентом України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
А також від самосвідомості та готовності суддівської громадськості об’єднати зусилля для захисту своїх прав та законних інтересів.
Через кiлька секунд Ви будете перенаправленi на головну сторiнку сайту
